Gemeentelijke herindelingen: rapporten en visies

vijfheerenlanden_oude_kaart_kopie.jpg

Op deze prachtige oude kaart staat bíjna de hele streek Vijfheerenlanden. Alleen in het ZW ontbreken de kernen Kedichem en Arkel. De Diefdijk als O grens is hier goed te zien, in het N wordt de grens gevormd door de Lek.

Op deze prachtige oude kaart staat bíjna de hele streek Vijfheerenlanden. Alleen in het ZW ontbreken de kernen Kedichem en Arkel. De Diefdijk als O grens is hier goed te zien, in het N wordt de grens gevormd door de Lek.

Al sinds het ontstaan van onze gemeenten begin 19e eeuw, is er sprake van gemeentelijke herindelingen. Ook de komende jaren blijft er sprake van herindelingen, vooral doordat gemeenten steeds meer én bovendien steeds complexere taken toebedeeld krijgen. Een concrete actuele drijfveer voor herindelingen is dat gemeenten sinds 1-1-2015 drie grote decentralisaties te verwerken hebben gekregen. Taken die voorheen elders plaatsvonden en nu op het bordje van de gemeenten zijn gekomen, onder het motto 'lokaal wat lokaal kan', omdat een aantal taken, mits goed georganiseerd, lokaal beter en tegelijkertijd tegen lagere kosten kan én moet. We hebben nu eenmaal minder te besteden de komende jaren dan voorheen, terwijl de vraag naar zorg e.d. alleen maar toeneemt. De uitdaging is dus hoe je dat kwalitatief goed kunt houden en tegelijkertijd de kosten in de hand kunt houden. Het betreft met name taken op het gebied van zorg, werk en inkomen.

Het is begrijpelijk dat het onderwerp gemeentelijke herindelingen emoties en weerstand oproept: er is geen burger en gemeentebestuur/-raad die zijn gemeente graag opheft. Iedereen blijft liever zelfstandig. Desgevraagd willen bestuurders en burgers vaak liever niet fuseren, maar wel 'samenwerken'. Zelfstandig blijven + samenwerken klínkt aantrekkelijker dan 'je zelfstandigheid opgeven'. Maar bij samenwerken horen wél een of - vaker - meer samenwerkingsverbanden, waarmee men in feite extra bestuurslagen creëert, wat ook niet altijd het Ei van Columbus is: sommige gemeenten hebben een reeks samenwerkingsverbanden, in wisselende samenstellingen qua deelnemde gemeenten, wat de overzichtelijkheid en inzichtelijkheid niet ten goede komt, en het zorgt voor extra 'bestuurlijke drukte', die men ook in brede kring nu juist wil vermínderen. Ook zetten degenen die aanvankeijk voorstander waren van 'samenwerking', vervolgens vraagtekens bij efficiency, effectiviteit en democratisch gehalte van de samenwerkingsverbanden.

Zo stelt Jos van Maanen van SGP Neerijnen in Het Kontakt, 23-3-2016: "In het verleden keek mijn fractie zeer kritisch aan tegen een bestuurlijke fusie. De partij vond ambtelijke samenwerking een veel beter optie. We hebben inmiddels als gemeente veel uitvoerende taken 'op afstand gezet', zoals het groenonderhoud en de vergunningverlening. Maar in de praktijk blijkt het niet mee te vallen om aan die taken op een goede manier sturing te geven en invloed te blijven uitoefenen. Dat heeft bij ons een omslag in denken teweeggebracht: is samenwerken wel de goede weg? Bestuurlijke fusie is misschien toch nog niet zo'n gek idee." De partij heeft inmiddels geen moeite meer met opschalen, vooral nu duidelijk is geworden dat er zal worden gefuseerd met vergelijkbare plattelandsgemeenten (de gemeente Neerijnen gaat vermoedelijk fuseren met de gemeenten Lingewaal en Geldermalsen, red.).

Vandaar dat, dit alles overziend, een trend is ingezet naar weliswaar grotere gemeenten, die én voor de komende jaren (of wellicht decennia, maar hoe ver kunnen we in de toekomst kijken?) robuust genoeg zijn om hun taken efficiënt en effectief aan te kunnen, én tegelijkertijd compact genoeg om een regionaal logisch samenhangend en herkenbaar geheel te vormen (qua landschappelijk, sociaal, economisch e.d.), De uitdaging voor de komende jaren is dus 'groot genoeg maar niet té groot'. Hieronder vindt u vele rapporten die doorgaans onderbouwen waarom een bepaalde mate van opschaling noodzakelijk is. Opgesteld door onafhankelijke bureaus en commissies, om het verwijt te voorkomen dat de betrokken provincies of gemeenten vooringenomen zouden zijn.

Landelijke en provinciale rapporten en visies m.b.t. bestuurskracht en gemeentelijke herindelingen (deels online te lezen, deels als boek te bestellen)
- Voorafgaand aan een potentieel herindelingstraject wordt vaak gesproken van 'bestuurskracht' van de gemeenten in kwestie, en worden daartoe vaak 'bestuurskrachtmetingen' uitgevoerd, om te kijken wat goed gaat, wat beter kan, en of herindeling een nuttige optie zou kunnen zijn ter vergroting van de bestuurskracht. Bij een bestuurskrachtmeting wordt een gemeentebestuur in de volle breedte van het takenpakket de maat genomen door een adviesbureau of visitatiecommissie. Bestuurskrachtmeting als vorm van spiegelen is het thema van het boek 'Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen.' (2010) Voldoen bestuurskrachtmetingen? De auteurs verkennen de opzet, kwaliteit en betekenis van bestuurskrachtmeting in tal van gemeenten in ons land. Verschillende methoden worden met elkaar vergeleken. Hoe verhouden de verschillende beoordelingen zich tot elkaar? Maken ze waar wat ze beloven? Beginselen van behoorlijke bestuurskrachtmeting passeren de revue. Het boek is bestemd voor burgemeesters, wethouders, raadsleden, gemeenteambtenaren, adviseurs en anderen met interesse in lokaal bestuur, zoals provinciebestuurders, toezichthouders, studenten bestuurskunde of overheidsmanagement aan een universiteit of hbo-instelling.

- De ambitie van 'goed gemeentebestuur' is algemeen, maar bestaat goed bestuur of perfect bestuur in werkelijkheid ook? Of presteren gemeentebesturen en gemeenteorganisaties in bepaalde opzichten onder de maat? Bestaan zelfs 'slecht functionerende gemeenten'? De kwaliteit van veel organisaties en beslissingen is tegenwoordig vaak in discussie, maar is niet altijd gebaseerd op feiten over het werkelijk presteren. Het boek 'Beoordelen van gemeenten' (K. Abma, 2012) verschaft juist wél een op feiten gebaseerd inzicht. Aan de hand van veel gegevens uit bestuurskrachtmetingen en burgermonitoren wordt een beeld gegeven van de kwaliteit van het lokaal bestuur in Nederland. Registreren deze instrumenten goed en slecht gemeentebestuur? En hoe staat het met de kwaliteit van deze beide instrumenten voor prestatiemeting?

- 7 misvattingen over gemeentelijke herindeling (Joost van der Kolk, Twijnstra Gudde, 2013).

- Opsplitsing van een gemeente: lessons learned (Sharon Blair, Twijnstra Gudde, 2013).

- Goed artikel van Commissaris van de Koning van Zuid-Holland Jaap Smit in de Nieuwsbrief van de Zuid-Hollandse Vereniging van Kleine Kernen (ZHVKK), juni 2015, waarin hij aandacht vraagt voor het onderscheid tussen 'gemeente' en 'gemeenschap' bij de discussie over herindelingen: dat je júist om de lokale gemeenschappen vitaal te houden en een eigen identiteit te laten houden, een voldoende sterke gemeente moet hebben, die soms moet opschalen met buurgemeenten om de komende jaren alle op de gemeente afgekomen taken aan te blijven kunnen. En dat in discussies over herindeling vaak de emotie te zeer de overhand heeft, in die zin dat men ten onrechte denkt dat een grotere 'gemeente' automatisch ten koste zou gaan van de 'gemeenschap'. Maar dat hoeft zeker niet, en zelfs het omgekeerde kan het geval zijn. Enkele citaten: "De grote verschuivingen van verantwoordelijkheden naar lokaal niveau vragen om een krachtig lokaal bestuur en voldoen-de organisatorische en financiele slagkracht om de voorzieningen voor de inwoners op het juiste en gewenste niveau te houden of te brengen. Dat vereist ook politieke moed om - wanneer dat nodig is - de eigen inwoners/achterban duidelijk te maken dat opschaling en verregaande samenwerking soms onvermijdelijk zijn in plaats van tegen beter weten in te blijven volhouden dat ‘we het zelf allemaal afkunnen’. Feit is dat schaalvergroting nodig kan blijken om überhaupt nog kleinschaligheid te kunnen blijven behouden."

En: "Er worden immers twee verschillende talen gesproken in die discussies. De een is de taal van de tekentafel en de ratio. Staand voor een kaart wordt de herindeling ontworpen. De ander is de taal van het gevoel en de emotie. Wat blijft er over van onze eigenheid en identiteit…? Beide talen zijn nodig om in deze tijd van grote veranderingen de juiste besluiten te nemen en de inwoner het gevoel te geven dat rekening wordt gehouden met diens wensen en belangen en waar nodig diezelfde inwoner uit te leggen dat het juist in diens belang kan zijn dat gemeenten de samenwerking zoeken of samensmelten. Wie de gemeente niet wil versterken om maar voldoende gemeenschap te behouden, kan ontdekken dat er onvoldoende gemeente overblijft voor een vitale gemeenschap. Vitale kernen kunnen alleen bestaan als gemeente en gemeenschap elkaar versterken!"

- Het in 2004 opgerichte Onderzoeksinstituut Atlas voor Gemeenten heeft eind 2014 de publicatie en kaart De Nieuwe Gemeentekaart van Nederland uitgebracht. Op grond van objectieve, meetbare criteria is voor elke woonplaats gekeken op welke centrumstad deze het meest voor bepaalde voorzieningen (werk, zorg, onderwijs, sport, winkels, cultuur en natuur) is aangewezen. Of beter gezegd waarmee zij de meeste wederzijdse relaties heeft. De woonplaats is vervolgens aan die ´nieuwe gemeente´ toegewezen. Op die manier komt het onderzoeksinstituut tot een wat hen betreft optimale schaal van 57 gemeenten, die zo op lange termijn het beste voor al hun taken zijn toegerust. Voor nadere informatie zie de samenvatting van de publicatie De Nieuwe Gemeentekaart, De Nieuwe Gemeentekaart gestileerd, De Nieuwe Gemeentekaart in detail.

- Gemeenten die (vooralsnog) niet fuseren, kieze er in toenemende mate voor om een netwerkgemeente (ook wel regiegemeente genoemd) te worden. De essentie daarvan is dat de gemeente zich concentreert op beleid en opdrachtgeverschap en dat de uitvoering op afstand wordt gezet in zelfstandige onderdelen. De firma Rijnconsult heeft hierover een boekje gemaakt met 15 tips / richtlijnen bij het omvormen van een gemeente naar een netwerkgemeente. Het boekje Verdraaid goed advies over hoe je een netwerkgemeente wordt (2014) is via de link ook online te lezen.

- Evaluatie 39 gemeentelijke herindelingen in Overijssel, Gelderland en Limburg (2013).

- Pagina m.b.t. het onderwerp Gemeentelijke herindelingen op de site Rijksoverheid.nl.

- Nota 'Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland' (Ministerie van Binnenlandse Zaken, maart 2013)

- Lysias Consulting Group heeft d.d. 27-11-2012 het Trendrapport samenwerking gemeenten gepubliceerd met alle gemeenten die op enigerlei wijze betrokken zijn bij samenwerkingsverbanden, dan wel plannen hebben tot herindeling.

- Mathijs Vreeman heeft in zijn masterthesis Economische Geografie "Een toekomstige regionale indeling van Noord-Nederland" (2011) onderzoek gedaan naar een zijns inziens logische regionale indeling van Noord-Nederland (Groningen, Fryslân, Drenthe), wat als basis voor een bestuurlijke herindeling zou kunnen worden gebruikt. Samenvatting masterthesis.

- Op onze pagina´s van de provincies Groningen, Fryslân en de regio West-Brabant vindt u onder het kopje Status rapporten van onafhankelijke commissies, bedoeld als basis voor een mogelijk toekomstige gemeentelijke indeling van deze provincies en regio.

- Joost van der Kolk, Masterthesis Bestuurskunde "Samen verder, maar hoe? Rationaliteit en vormende krachten bij de keuze van gemeenten voor samenwerking of herindeling" (2011). Waarbij hij de casussen van de gemeenten Blaricum / Eemnes / Laren, Nieuw-Lekkerland / Graafstroom / Liesveld, Kaag en Braassem, en Zuidplas als basis neemt.

- Het regeerakkoord van VVD en PvdA d.d. oktober 2012 zet in op uiteindelijk 100 tot 150 gemeenten van gemiddeld 100.000+ inwoners als eindbeeld in 2025 (een grens die voor plattelandsgebieden overigens lager kan liggen, om gemeenten geografisch gezien niet al te groot te maken en een logische samenhang te laten houden). Interview met minister Plasterk d.d. 19-11-2012 waarin hij toelicht waarom het kabinet streeft naar grotere gemeenten. Kamerbrief van minister Plasterk d.d. 13-3-2013 waarin hij het kabinetsbeleid m.b.t. gemeentelijke herindelingen nader toelicht.

- Als reactie op het regeerakkoord doet sociaal geograaf en planoloog Koen Elzerman een theoretische exercitie om het aantal gemeenten te verlagen van 415 naar 80.

- Alexander Pechtold (D66) wil het aantal gemeenten terugbrengen tot ca. 200.

Visies van lokale instanties op gemeentelijke herindeling
- Een veelgehoord argument tégen gemeentelijke herindelingen is dat grotere gemeenten zouden leiden tot een ook in figuurlijke zin grotere afstand tot de burger. Opmerkelijk in dit kader is dat D66 in de gemeenten Woerden, Montfoort en Oudewater concluderen dat fusie in hun geval juist wél tot hogere kwaliteit richting de burgers zou leiden (nov. 2012).

- Waarom de VVD afd. Veghel voor fusie is van Veghel met Schijndel en Sint Oedenrode (en liefst ook nog met Uden, Boekel en Bernheze erbij) (april 2013).

- Visie lokale politieke partij DORP-ABS Schijndel op fusie Schijndel - Sint Oedenrode c.s.

- Artikel van de gemeentesecretaris van Schijndel over waarom hij herindelen beter vindt dan samenwerken, waarom juist herindelen i.p.v. samenwerken leidt tot behoud van autonomie.